Planowana na 2026 rok reforma ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ma być odpowiedzią na wykluczenie komunikacyjne, chaotyczny rynek i brak stabilności w finansowaniu połączeń. Na papierze brzmi to rozsądnie. Ustawowa definicja wykluczenia, silniejsza rola marszałków jako integratorów, wprowadzenie minimalnego standardu dostępności połączeń, uzupełnianego w razie potrzeby transportem na żądanie, a do tego cyfryzacja danych. To najważniejsze poruszane tematy. Musimy jednak pamiętać, że między intencją ustawodawcy, a praktyką codziennego funkcjonowania branży jest spory dystans. I to właśnie na nim rozstrzygnie się, czy 2026 rok rzeczywiście przyniesie reformę, czy tylko zmianę architektury odpowiedzialności.
Skala problemu, czyli liczby, od których nie da się uciec
Według danych przywoływanych w rządowej ocenie skutków regulacji, skala zagrożenia wykluczeniem transportowym może dotyczyć około 10–11 mln mieszkańców Polski, szczególnie poza dniami roboczymi. W wielu gminach połączenia funkcjonują wyłącznie od poniedziałku do piątku, a dojazd do szkoły, lekarza czy pracy w weekend oznacza konieczność korzystania z samochodu lub szukania innych sposobów dotarcia do celu.
Ten problem nie jest zresztą wyłącznie polski. Również na poziomie Unii Europejskiej wykluczenie transportowe obszarów wiejskich i peryferyjnych zostało zidentyfikowane jako jedno z kluczowych wyzwań polityki spójności. Stąd nacisk na zrównoważoną mobilność regionalną, integrację środków transportu i odejście od doraźnych, krótkoterminowych rozwiązań.
Warto przy tym zauważyć, że projektowana reforma krajowa powstaje w momencie głębokiej przebudowy otoczenia regulacyjnego na poziomie Unii Europejskiej. Lata 2025-2026 są dla branży autobusowej okresem przejściowym między modelem „niskoemisyjnym” a „zeroemisyjnym”, przy jednoczesnym zaostrzaniu nadzoru cyfrowego i socjalnego nad przewozami pasażerskimi. To są zmiany, które niezależnie od tego, czy zostaną wprost odzwierciedlone w polskiej ustawie, będą musiały zostać uwzględnione przez organizatorów i operatorów transportu publicznego.
W tym kontekście, obok zmian regulacyjnych na poziomie Unii Europejskiej i rosnących kosztów funkcjonowania branży, znaczenia nabierają krajowe instrumenty finansowania transportu publicznego, które w praktyce decydują o trwałości i skali funkcjonowania sieci połączeń. W Polsce odpowiedzią na ten problem, miał być Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych. Od momentu jego uruchomienia kierowano do niego środki rzędu kilkuset milionów, a nawet ponad miliarda złotych rocznie. Mimo to efekty przestrzenne i trwałość połączeń pozostają bardzo nierówne. Część linii znika po zakończeniu umów, inne funkcjonują w minimalnym zakresie, bez realnej integracji z resztą systemu. To są fakty, które uzasadniają potrzebę zmiany.
Co rzeczywiście zmienia projekt
Nowelizacja ustawy oraz reforma systemu dopłat zakładają kilka kluczowych rozwiązań. Punktem wyjścia jest wprowadzenie definicji wykluczenia transportowego, rozumianego jako brak dostępności do minimalnych usług publicznego transportu zbiorowego (określonych ustawowo) albo brak zapewnienia transportu na żądanie. To istotna zmiana: odchodzimy od pojęcia używanego głównie w debacie publicznej w stronę mierzalnego obowiązku organizacyjnego. W tej logice dopłaty mają wspierać budowę trwałej sieci, a nie „łatanie” jej pojedynczymi kursami.
Drugim filarem reformy jest zmiana układu kompetencyjnego. Obsługa funduszu ma zostać przeniesiona z wojewodów na marszałków województw, którzy jednocześnie zostają ustanowieni integratorami sieci autobusowo-kolejowej. Oznacza to nie tylko przejęcie dystrybucji środków, lecz także realny wpływ na kształt regionalnej sieci połączeń, w tym opiniowanie planów transportowych, koordynację rozkładów jazdy, wskazywanie linii o znaczeniu wojewódzkim oraz ustalanie zasad integracji taryfowej i węzłów przesiadkowych. Projekt przewiduje ponadto sporządzanie i aktualizację schematu sieci komunikacyjnej województwa, dodatkowo wzmacniając rolę samorządu województwa jako faktycznego koordynatora systemu transportowego. Docelowo rozwiązania te mają stworzyć podstawy do rozwoju zintegrowanych biletów regionalnych obejmujących transport autobusowy i kolejowy, co jest jednym z kluczowych elementów budowy spójnego systemu mobilności regionalnej.
Wzmocnienie roli samorządu województwa ma dotyczyć również integracji informacji pasażerskiej i planowania połączeń. Projekt zakłada obowiązek publikowania rozkładów jazdy w ujednoliconych formatach cyfrowych oraz tworzenie regionalnych portali informacji transportowej obejmujących linie finansowane ze środków publicznych. Rozwiązania te mają ułatwić koordynację rozkładów autobusowych i kolejowych, a w przyszłości także przygotowanie wspólnych ofert taryfowych umożliwiających korzystanie z różnych środków transportu na podstawie jednego biletu regionalnego.
Projekt w obecnym kształcie wprowadza do systemu prawa elastyczne formy przewozów, w szczególności transport na żądanie, który ma stanowić uzupełnienie publicznego transportu zbiorowego na obszarach o rozproszonej zabudowie lub niskim popycie. Rozwiązanie to porządkuje funkcjonujące dotąd pilotaże i nadaje im jednoznaczne ramy prawne. Nie rozstrzyga jednak wszystkich problemów praktycznych związanych z trwałym włączeniem takich usług do systemu transportowego, zwłaszcza w zakresie stabilnego finansowania oraz standardów organizacyjnych. Tymczasem doświadczenia wielu krajów Europy Zachodniej pokazują, że odpowiednio uregulowane i finansowane rozwiązania elastyczne mogą pełnić trwałą funkcję dowozową do kolei i linii regularnych.
Projekt przewiduje również wprowadzenie minimalnych standardów dostępności usług transportu pasażerskiego. W dokumentach pojawia się wymóg zapewnienia ustawowego minimum połączeń, obejmującego co najmniej cztery pary kursów dziennie w dni robocze oraz dwie pary kursów w soboty i dni wolne od pracy, tak aby przeciwdziałać sytuacjom, w których połączenia istnieją wyłącznie „na papierze”. Standard ten obejmuje również obowiązek zapewnienia dojazdu do siedzib powiatów oraz miejscowości, w których zlokalizowane są podstawowe usługi publiczne. W praktyce oznacza to ustawowe określenie minimalnej funkcjonalnej sieci transportowej. Warto jednak pamiętać, że standardy dostępności dotyczą nie tylko pojazdów, ale również infrastruktury przystankowej, za którą operatorzy nie ponoszą odpowiedzialności inwestycyjnej. Bez równoległego wsparcia dla samorządów w tym obszarze część wymogów może pozostać trudna do spełnienia w praktyce.
Uzupełnieniem tych zmian są obowiązki cyfryzacyjne. Publikowanie rozkładów jazdy w formie cyfrowej oraz stosowanie geolokalizacji pojazdów realizujących przewozy. Sama cyfryzacja nie rozwiązuje automatycznie problemu czytelności i porównywalności rozkładów jazdy dla pasażerów. Brak jednolitych standardów prezentacji danych sprawia, że dostępność informacji nie musi przekładać się na realną użyteczność systemu. Tego typu wymogi od lat funkcjonują w unijnych standardach zarządzania transportem publicznym i są traktowane jako narzędzie zwiększania przejrzystości oraz wiarygodności usług finansowanych ze środków publicznych.
Na poziomie założeń jest to spójny model, znany z kolei regionalnej i z rozwiązań stosowanych w wielu krajach UE. Transport autobusowy ma przestać być zbiorem luźnych inicjatyw, a stać się elementem planowanej sieci, powiązanej z innymi środkami transportu i zarządzanej w sposób systemowy, przy jednoczesnym wprowadzeniu ustawowego minimalnego standardu dostępności usług transportowych.
Gdzie zaczynają się wątpliwości z perspektywy operatora
Z perspektywy Prezesa Polbus-PKS, a więc jednego z największych operatorów autobusowych na Dolnym Śląsku, patrzę na tę reformę nie tylko jako na zbiór deklaracji, ale przede wszystkim przez pryzmat jej wykonalności.
Elementem zmian będzie przeniesienie decyzji finansowych, pełnej obsługi funduszu na poziom województwa. To tam zapadną kluczowe decyzje o tym, które linie są „systemowo potrzebne”. W praktyce istnieje ryzyko, że priorytet otrzymają połączenia wojewódzkie, a lokalne linie gminne i powiatowe, a więc te, które dowożą pasażerów na jakże ważnym dystansie “ostatniej mili”, znajdą się dalej w kolejce po środki. Takie obawy wprost formułują organizacje samorządowe.
Eksperci prawa transportowego zwracają uwagę na jeszcze jeden aspekt: ryzyko wąskiego gardła decyzyjnego. Marszałek, jako integrator i dysponent środków oraz podmiot odpowiedzialny za koordynację sieci przewozów na poziomie województwa, może stać się jedynym realnym operatorem systemu, co rodzi pytania o podział kompetencji między gminą, powiatem a województwem oraz o elastyczność reagowania na lokalne potrzeby. Wiele zależeć będzie w tej kwestii od sprawności systemu regionalnych, tj. samorządowych połączeń kolejowych. W województwach, w których marszałkowie dysponują własną koleją, obsługującą znaczącą część ruchu pasażerskiego, „centralizacja”, skupienie się na połączeniach wojewódzkich kosztem tych bardziej lokalnych, nie będzie w mojej opinii problemem. Marszałkowie chętniej podzielą się połączeniami z wójtami czy starostami, by nie robić konkurencji swoim kolejom. Będą też chętniej dążyć do integracji biletowej i przewozowej, by zachęcić pasażerów autobusów do korzystania także z kolei.
Po drugie ekonomia projektu. Wymogi dotyczące wieku taboru (eliminacja autobusów starszych niż 20 lat) oraz standardów dostępności oznaczają realne, policzalne koszty. W praktyce możliwości ich sfinansowania przez operatorów zależą jednak od dostępu do instrumentów wsparcia, które w wielu programach pozostają dostępne głównie dla organizatorów publicznego transportu zbiorowego lub wymagają posiadania długoterminowych umów z jednostkami samorządu terytorialnego. Przewoźnicy bez stabilnych kontraktów mogą mieć istotnie ograniczoną zdolność do odnowy taboru. Wprowadzenie ustawowego minimalnego standardu dostępności dodatkowo zwiększa skalę pracy przewozowej, którą operatorzy będą zobowiązani realizować, co jeszcze silniej uzależnia możliwość spełnienia nowych wymogów od stabilności finansowania
Dodatkowym wyzwaniem jest struktura dostępnych programów inwestycyjnych, które w ostatnich latach koncentrują się przede wszystkim na pojazdach nisko- i zeroemisyjnych, na przykład elektrycznych, wodorowych lub hybrydowych. Unijne regulacje dotyczące dekarbonizacji transportu publicznego, jak dyrektywa “Clean Vehicles” oraz standardy emisji CO₂, przesuwają punkt ciężkości w tym kierunku, zwłaszcza w przewozach realizowanych w ramach zamówień publicznych. Tymczasem, co warto mocno podkreślić, w segmencie przewozów regionalnych i dalekobieżnych autobusy napędzane silnikami diesla pozostaną jeszcze przez wiele lat podstawą operacyjną rynku, a to zwiększa ryzyko powstania luki między realnymi potrzebami eksploatacyjnymi operatorów a kierunkami publicznego wsparcia inwestycyjnego. W tym kontekście warto jeszcze zwrócić uwagę na stawki dopłat, które pozostają przedmiotem sporów. Branża od lat sygnalizuje, że 3 zł za wozokilometr nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów pracy, paliwa i utrzymania taboru.
Dodatkowym źródłem niepewności jest konstrukcja samego Funduszu po reformie. W toku prac legislacyjnych pojawiają się postulaty skrócenia maksymalnego okresu umów o dopłatę nawet do 3-5 lat, zamiast wcześniej deklarowanych kontraktów wieloletnich. Dla operatora autobusowego to różnica fundamentalna. Inwestycje w tabor, zaplecze techniczne czy systemy IT liczy się dziś w milionach złotych i w horyzoncie znacznie dłuższym niż jedna kadencja samorządu. Trudno oczekiwać, że rynek będzie podejmował takie ryzyko przy braku długoterminowej przewidywalności finansowania.
Równie istotny jest rosnący zakres obowiązków kontrolnych. Reforma zakłada powszechny obowiązek geolokalizacji pojazdów realizujących przewozy z dopłatą oraz szersze uprawnienia kontrolne administracji. Sama cyfryzacja nie jest problemem, a wręcz przeciwnie, jest bardzo potrzebna. Problem pojawia się wtedy, gdy nowe obowiązki techniczne i sprawozdawcze nie idą w parze z adekwatnym finansowaniem i stabilnością kontraktów. W efekcie operatorzy mogą znaleźć się w sytuacji, w której rośnie liczba wymagań, ale nie zwiększa się bezpieczeństwo ekonomiczne ich realizacji.
Projekt ustawy wpisuje się w ten sposób w szerszy trend cyfryzacji nadzoru nad transportem pasażerskim, który na poziomie unijnym realizowany jest poprzez wdrażanie inteligentnych tachografów drugiej generacji. Od 2026 roku obowiązek ten obejmie również lżejsze pojazdy wykorzystywane w transporcie międzynarodowym. Z perspektywy operatora oznacza to kumulację obowiązków cyfrowych: geolokalizacja, raportowanie do organizatora, dane tachograficzne. Sama cyfryzacja jest potrzebna, ale jej tempo i zakres powinny być zsynchronizowane z realnymi możliwościami finansowymi rynku.
Na tym tle wciąż otwartym problemem pozostaje też brak standaryzacji ulg ustawowych pomiędzy transportem autobusowym i kolejowym. Dla pasażerów oznacza to niespójny system taryfowy, a dla operatorów dodatkowe komplikacje rozliczeniowe, które utrudniają realną integrację różnych środków transportu.
Wreszcie rynek pracy. Deficyt kierowców autobusów jest faktem potwierdzanym w raportach branżowych i danych GUS. Jest czymś, co doskonale widzę po wyzwaniach, z którymi mierzy się Polbus-PKS i każdy inny operator. Nowe standardy częstotliwości przewozów wynikające z projektu ustawy dodatkowo zwiększają zapotrzebowanie na kierowców, co sprawia, że problem ten nabiera charakteru systemowego. Ustawa tego problemu nie rozwiąże.
To wszystko nie są akademickie rozważania. Od tego zależy, czy linia autobusowa będzie mogła zostać uruchomiona szybko wszędzie tam, gdzie pojawi się realna potrzeba społeczna, czy dopiero po przejściu pełnej, wojewódzkiej ścieżki planistycznej.
Pytanie, które zostaje
Reforma ustawy o transporcie publicznym może uporządkować system i wprowadzić długo oczekiwany minimalny standard dostępności usług transportowych. Może też jednak stworzyć nową, bardziej elegancką wersję tego samego problemu, tym razem z większą centralizacją i mniejszą elastycznością rynku. Jako branża nie boimy się standardów ani odpowiedzialności. Obawiamy się sytuacji, w której ambicje regulacyjne przeważą nad realiami operacyjnymi i ekonomicznymi.
Z perspektywy operatorów autobusowych reforma powinna zostać uzupełniona o rozwiązania, które realnie zwiększą zdolność rynku do realizacji nowych standardów, w tym ustawowego minimalnego poziomu dostępności przewozów. Branża od lat wskazuje na potrzebę uproszczenia i przyspieszenia procedur administracyjnych związanych z organizacją przewozów i dostępem do infrastruktury przystankowej, stworzenia stabilnych mechanizmów finansowania odnowy taboru, obejmujących także pojazdy konwencjonalne wykorzystywane w przewozach regionalnych i dalekobieżnych, a także zapewnienia równych możliwości dostępu do środków zewnętrznych dla operatorów o różnej strukturze właścicielskiej.
Równie istotne pozostaje przyspieszenie integracji systemu transportowego poprzez rozwój wspólnych biletów regionalnych, ujednolicenie systemu ulg pomiędzy transportem autobusowym i kolejowym oraz rozwój rozwiązań intermodalnych, w których transport autobusowy pełni funkcję dowozową do kolei i komunikacji miejskiej. Wymaga to także zapewnienia operatorom dostępu do programów finansujących cyfryzację usług, w tym sprzedaż biletów online, systemy informacji pasażerskiej i monitorowanie pojazdów, które stają się standardem funkcjonowania rynku.
Nie mniej ważnym wyzwaniem pozostaje rynek pracy. Bez systemowych mechanizmów wspierających szkolenie i napływ nowych kierowców autobusów nawet najlepiej zaprojektowane standardy częstotliwości przewozów pozostaną trudne do realizacji w praktyce, szczególnie w kontekście ustawowego zwiększenia minimalnej dostępności transportu publicznego.
Nie mam wątpliwości, że rynek autobusowy wymaga uporządkowania. Widzę to z perspektywy spółki, którą zarządzam. Diagnoza rządu jest w dużej mierze trafna. Pytanie brzmi jednak, czy w 2026 roku stworzymy system bardziej dostępny dla pasażera z małej miejscowości, czy jedynie bardziej uporządkowany administracyjnie.
Bo wykluczenie transportowe nie znika od definicji ustawowej. Znika wtedy, gdy autobus rzeczywiście przyjeżdża i robi to regularnie, przewidywalnie i w rozsądnej cenie. A to wymaga nie tylko planów i integratorów, lecz także zaufania do lokalnych organizatorów i operatorów, którzy ten transport realizują na co dzień.
Autor komentarza: Jerzy Michalak - Prezes Polbus-PKS sp. z o.o.